Регулирование и законодательные пробелы в сфере криптовалют

Содержание

Введение

В данной аналитической работе представлена информация о глобальной нормативной и надзорной ситуации по криптоактивам. Органы по стандартизации и другие международные организации работают по ряду направлений, непосредственно решая вопросы, связанные с криптоактивами.

Они в основном сосредоточены на защите инвесторов, целостности рынка, борьбе с отмыванием денег, банковских рисках и мониторинге финансовой стабильности. Основная работа ведется в:

- Базельском комитете по банковскому надзору (BCBS),

- Комитете по платежам и рыночной инфраструктуре (CPMI),

- Международной организации по ценным бумагам (IOSCO),

- Группе разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF),

- Организации экономического сотрудничества и развития (OECD).

Все они рассматривают важные аспекты рисков цифровых активов в рамках своей зоны ответственности. На национальном уровне власти каждой из стран выбирают различные подходы и принимают законодательные решения.

Законодательные пробелы возникают в следующих случаях:

- цифровые активы находятся за пределами периметра регуляторов рынка и надзора за платежной системой. В некоторой степени, это отражает характер криптоактивов, которые разрабатывались для функционирования вне установленных законодательных рамок;

- отсутствие международных стандартов или рекомендаций.

Оценка значимости потенциальных пробелов является сложной задачей, учитывая быстроразвивающийся характер экосистемы криптоактивов и связанных с ними рисков. Перспективный подход к мониторингу криптоактивов может помочь обеспечить основу для выявления потенциальных пробелов и областей, на которых следует расставить приоритеты.

Базельский комитет по банковскому надзору (BCBS)

Основная цель работы организации — реализация политических и надзорных инициатив, связанных с цифровыми активами, которые сосредоточены на аспектах, связанных с усилением регулирования, надзора и практик банков во всем мире, с целью повышения финансовой стабильности.

Инициативы BCBS можно сгруппировать в три категории:

1. Развитие надзорных рекомендаций для банков, занимающихся криптоактивами.

Официальная позиция BCBS, которая опубликована в заявлении от марта 2019 года, в котором излагаются надзорные требования для банков, которые осуществляют операции с криптоактивами — высокая степень рисков при проведении операций с цифровыми активами, что влечет за собой усиленный надзор за такими банками со стороны национальных регуляторов.

2. Мониторинг событий, связанных с криптоактивами, в том числе путем количественной оценки прямого и косвенного воздействия банков на такие активы.

Одна из проблем, с которой сталкиваются при мониторинге операций с криптоактивами, заключается в нехватке надежных данных о банках, которые проводят операции с  цифровыми активами. Соответственно, в настоящее время BCBS собирает данные о прямом и косвенном участии банков в рамках мониторинга Basel III на конец 2018 года. Результаты этого сбора данных будут обсуждаться BCBS на своем собрании в октябре 2019 года, о чем аналитическое подразделение LetKnow проинформирует отдельно.

3. Разъяснение подходов к банковским рискам в отношении криптоактивов.

Хотя в нынешней ситуации не определен четкий подход к управлению рисками при операциях с криптоактивами в банках, но установлены минимальные требования к капиталу и режиму ликвидности «прочих активов».

BCBS провела анализ того, как ее члены в настоящее время рассматривают такие риски, как часть своих внутренних правил. В настоящее время Комитет рассматривает вопрос о том, следует ли официально уточнить подход к криптоактивам в рамках набора категорий рисков (кредитный риск, кредитный риск контрагента, рыночный риск, риск ликвидности и прочие).

Комитет по платежам и рыночной инфраструктуре (CPMI)

На сегодняшний день CPMI уделяет особое внимание инновациям в платежах, клиринге и расчетах. В течение последних нескольких лет CPMI внимательно следил за внедрением цифровых инноваций, включая цифровые валюты, токенизацию и распределенные сети (блокчейн). С этой целью CPMI разрабатывает аналитические отчеты и структуры, чтобы помочь центральным банкам в их оценках, сотрудничая с другими организациями и комитетами центральных банков.

Опубликованные отчеты:

- Цифровые валюты (2015 год);

- Технология распределенной реестров при клиринге и расчетах (2017 год);

- Цифровые валюты Центрального банка (2018 год).

CPMI возглавляет Специальную группу Экономического консультативного комитета (ECC) по цифровым инновациям. В этой группе председатели инновационных рабочих групп из BCBS, Комитета по глобальной финансовой системе (CGFS), CPMI, FSB, Международной ассоциации страхового надзора (IAIS) и IOSCO информируют друг друга о текущей работе, чтобы избежать дублирования. Кроме того, через совместную рабочую группу с IOSCO CPMI отслеживает инновации в клиринге и расчетах и их влияние на текущие стандарты инфраструктуры финансового рынка.

Некоторые инновации могут создавать проблемы для существующих стандартов. Совместная рабочая группа CPMI определила “Принципы инфраструктуры финансового рынка” в апреле 2018 года, уделяя особое внимание тому, несут ли угрозы текущие инициативы, использующие технологию блокчейн в клиринге и расчетах.

В тот момент не было выявлено критических проблем или пробелов, при условии, что технология разрешена и полагается на определенную форму централизованного управления. Потребители требуют более эффективных и дешевых способов осуществления платежей. Сокращение использования денежных средств в определенных юрисдикциях представляет собой особую проблему. Однако цифровые токены «первого поколения» (которые включают в себя так называемые «криптовалюты» и криптоактивы), которые децентрализованы, не деноминированы в фиатной валюте и не представляют собой требование эмитента или базового актива, приводят к высокорисковым платежным средствам. Центральные банки ищут способы стимулировать инновации в платежах, не нарушая при этом безопасность.

Недавнее исследование CPMI показывает, что в то время как большинство центральных банков в глобальном масштабе изучают внедрение цифровых валют центрального банка (CBDC), работа по-прежнему в основном концептуальная, и лишь немногие намерены выпустить CBDC в краткосрочной и среднесрочной перспективе. В нем также отмечается, что большинство центральных банков, по-видимому, определили проблемы запуска CBDC, но пока не уверены, что выгоды (главным образом в повышении безопасности и эффективности платежей) перевесят затраты.

План дальнейшей работы CPMI учитывает существующие проблемы и включает в себя следующие направления:

- информационно-просветительская деятельность: консультирование центральных банков;

- функция непрерывного мониторинга CBDC и частных цифровых токенов, используемых для платежей, включая разработку децентрализованных токенов, так называемые «криптовалюты второго поколения» или стейблкоины;

- обмен информацией и ее анализ с акцентом на соображениях безопасности и эффективности для цифровых валют (как государственных, так и частных).

В настоящее время CPMI анализирует инновации в массовых расчетах и новые формы денег, созданные с использованием цифровых токенов. Изучение потенциальных правовых проблем, связанных с цифровыми валютами, включая проблемы, которые необходимо прояснить или решить до создания цифровой валюты или инфраструктуры, в которой используется такая валюта.

Международная организация по ценным бумагам IOSCO

IOSCO озабочена применением криптоактивов в таких областях, как торговля, хранение, клиринг и расчеты, учет, оценка и посредничество. Для решения этих проблем IOSCO планирует осуществить ряд международных проектов.

В ноябре 2017 года IOSCO опубликовала заявление для своих членов о рисках первоначального предложения токенов (ICO), включая ссылки на различные подходы к ICO, применяемые членами и другими регулирующими органами. После этого, в январе 2018 года, IOSCO выпустила сообщение для широкой общественности с изложением своих проблем в этой области. IOSCO также создала Консультационную сеть ICO, через которую члены обсуждают свой опыт и озвучивают свои проблемы, включая трансграничные вопросы. Политический комитет IOSCO, занимающийся вопросами защиты прав, также создал портал, через который его члены могут получать доступ и обмениваться информацией по защите прав и другим вопросам, связанным с криптоактивами и другими цифровыми угрозами.

В мае 2018 года IOSCO занялась разработкой системы информационной поддержки, связанной с ICO — образовательный ресурс для членов, чтобы помочь им справиться с регулятивными рисками, возникающими в связи с проведением ICO в их собственных юрисдикциях, и в более общем плане при рассмотрении внутренних и трансграничных вопросов, связанных с ICO. Платформа поддержки будет обновляться, чтобы обеспечить ее актуальность.

IOSCO разработала консультативный отчет, в котором рассматриваются проблемы и риски, связанные с торговлей на криптовалютных биржах. В этом отчете излагается ряд ключевых соображений, помогающих регулирующим органам в оценке таких бирж, в контексте нормативно-правового регулирования. Основное внимание уделяется вопросам защиты инвесторов и целостности рынка. IOSCO опубликует итоговый отчет к концу 2019 года.

Комитет по политике в области бухгалтерского учета IOSCO взаимодействует с Комитетом по международной финансовой отчетности и Советом по международным стандартам бухгалтерского учета и внедряет разработку соответствующего стандарта бухгалтерского учета для криптоактивов.

В 2019 году IOSCO также изучит вопросы, связанные с инвестиционными фондами, подверженными риску использования криптоактивов, и рассмотрит возможности обучения инвесторов и материалы для частных инвесторов в криптовалюты.

Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF)

В октябре 2018 года FATF приняла изменения к своим Рекомендациям и Глоссарию, чтобы четко уточнить, что Рекомендации применяются в случае финансовой деятельности, связанной с виртуальными активами. FATF использует термин «виртуальные активы» для обозначения цифровых аналогов стоимости, которые могут быть проданы в цифровой форме и могут использоваться для оплаты или инвестиций, охватывая как конвертируемые и неконвертируемые, так и централизованные и децентрализованные формы, а также ICO. Они не ограничиваются только теми активами, которые полагаются на криптографию.

Измененная Рекомендация требует, чтобы эмитенты виртуальных активов регулировались для целей борьбы с отмыванием денег и борьбы с финансированием терроризма, лицензировались или регистрировались, а также к ним применялись эффективные системы мониторинга или надзора. Новая пояснительная записка к Рекомендации, устанавливающая более подробные требования к реализации для эффективного регулирования и надзора, мониторинга эмитентов виртуальных активов, будет официально принята как часть Стандартов FATF в июне 2019 года вместе с новым Руководством по виртуальным валютам.

Организация экономического сотрудничества и развития (OECD)

OECD и ее Комитет по финансовым рынкам проводят аналитическую работу по криптоактивам и приложениям на блокчейне на финансовых рынках. В качестве первого шага Комитет рассмотрел ICO как одно из наиболее заметных применений блокчейна для финансирования в октябре 2018 года.

Отчет, отражающий анализ Комитета, был опубликован в январе 2019 года, в котором рассматриваются потенциальные выгоды от использования регулируемых ICO для малого бизнеса, накопление капитала, выпуск и продажа токенов, токеномика, ограничения в структурировании ICO, а также риски, которым подвержены инвесторы и малые и средние предприятия (SME), выпускающие токены.

Был также проведен анализ, чтобы понять потенциал ICO как «основных» инструментов финансирования для МСБ, независимо от типа проекта или бизнес-модели, используемой фирмой. В докладе рассматриваются политические последствия такой деятельности, связанные с регулированием и надзором за выпуском токенов на национальной и трансграничной основе, защитой потребителей и финансовым образованием, и содержится призыв к ясности и соразмерности нормативно-надзорной структуры, применяемой к ICO.

В настоящее время также проводится аналитическая работа по токенизации активов и влиянию возможного распространения такого механизма на финансовые рынки, а также на преимущества и риски стейблкоинов

Второй ежегодный форум OECD по политике в области блокчейн будет проведен 12-13 сентября 2019 года и будет включать в себя обсуждение этих и других тем в FinTech.

Заключение. Регуляторные подходы и потенциальные источники законодательных пробелов

Международные организации активно работают над различными вопросами, связанными с криптоактивами, с особым акцентом на защиту инвесторов и потребителей, целостность рынка, банковские риски, платежные системы, мониторинг финансовой стабильности и AML/CFT. Нормативные подходы к криптоактивам различаются в разных юрисдикциях. Некоторые органы власти законодательно разрешили использование  криптовалют или предпринимали действия в области выработки регулирования, в то время как другие полностью запретили криптовалюты. Эти различия отражают ряд факторов, в том числе развитие национального рынка или лежащих в основе нормативно-правовой базы для соответствующих финансовых систем.

Учитывая эти разные подходы, возможны случаи, когда криптовалюты могут не вписываться в область нормативного регулирования. Некоторые криптоактивы могут не выполнять экономические функции традиционных ценных бумаг и могут использоваться главным образом в качестве средства платежа или обмена. В некоторых юрисдикциях эти активы не могут по закону квалифицироваться как ценные бумаги, деривативы. В результате может быть законодательная асимметрия, которая может быть значительной в разных юрисдикциях, если национальные меры по регулярованию существенно различаются и возникают пробелы, несовпадения и конфликты.

Быстрая технологическая эволюция рынков криптоактивов также может влиять на подходы к регулированию и приводить к пробелам в регулировании или областям, которые требуют большей нормативной зарегулированности. Например, могут возникнуть проблемы с кошельками криптоактивов, как с конкретными механизмами хранения криптоактивов. В более общем смысле быстрые изменения подразумевают, что риски, связанные с рынками криптоактивов и уровень значимости потенциальных пробелов в законодательстве будут продолжать нарастать.