Вряд ли для кого-то будет секретом, что правительства и другие влиятельные организации стремятся взять криптовалютную индустрию под контроль и навязать ей правила игры по аналогии с традиционными финансами. В новых технологиях, которые открыли множеству людей совершенно новые возможности, государства видят прямую угрозу сложившейся системе, позволяющей горстке состоятельных лиц поддерживать в обществе выгодную им экономическую сегрегацию.
Оставляя моральную сторону вопроса для другой дискуссии, можно констатировать, что спустя десять лет после появления биткоина и других криптовалют единой точки зрения правительства все еще не выработали. Эти попытки они, впрочем, не оставляют.
Так, на прошлой неделе в штаб-квартире Федерального резервного банка Нью-Йорка прошла встреча с участием 24 финансовых органов и 11 крупных международных организаций, включая Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк. Мероприятие состоялось в рамках пленарного заседания Совета по финансовой стабильности (FSB), и среди прочего на нем обсуждались «уязвимости в мировой финансовой системе», а также международные стандарты регулирования криптовалют как часть комплекса защитных мер.
Как заявил Совет, его работа с криптоактивами сосредоточена на двух областях: мониторинг последствий их использования для финансовой стабильности и создание списка регуляторов. Также организация сообщила о намерении опубликовать обновленную информацию о работе органов по разработке стандартов регулирования и представить ее на встрече министров финансов и управляющих центральных банков стран «Большой двадцатки» (G20), которая пройдет 28-29 июня в Осаке.
Важность последовательного внедрения международных стандартов также подчеркнул присутствовавший на встрече Чой Жон-ку — председатель Комиссии по регулированию рынков финансовых услуг (FSC) Южной Кореи. По его мнению, каждой стране необходимо применять нормативные акты в соответствии с международными стандартами, подготовленными Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF). Такой подход, заявил глава FSC, поможет свести на нет несоответствия в законодательствах отдельных стран.
Ключевой месседж рекомендаций FATF заключается в предложении обязать «провайдеров виртуальных активов», к которым относятся криптовалютные биржи, кошельки и другие инфраструктурные платформы, «собирать и хранить необходимую и точную информацию об отправителях и получателях криптоактивов». По мнению организации, у властей должна быть возможность в любой момент получить эти данные.
Для понимания складывающейся картины необходимо также помнить, что рекомендации FSB распространяются на страны, входящие в состав организации. На сегодняшний день этот список включает в себя Австралию, Аргентину, Бразилию, Канаду, Китай, Францию, Германию, Гонконг, Индию, Индонезию, Италию, Японию, Южную Корею, Мексику, Нидерланды, Россию, Сингапур, Испанию, Швейцарию, Турцию, Великобританию и США, то есть практически все крупнейшие юрисдикции в мире. Кроме того, в состав FSB входят МВФ, Всемирный банк, Банк международных расчетов (BIS), Европейский Центробанк, Европейская Комиссия и ряд других организаций.
Кроме того, в апреле FSB представила доклад, в котором перечислили ведомства, ответственные за регулирование криптовалют в странах G20, куда входит большинство перечисленных выше государств.
Ниже мы рассмотрим, как решается вопрос регулирования криптовалют в наиболее крупных юрисдикциях, и какие органы отвечают за этот процесс.
Северная Америка
В США связанную с криптовалютами деятельность регулируют сразу несколько ведомств. Так, Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) регулирует криптовалюты, которые считаются ценными бумагами, в то время как Комиссия по срочной биржевой торговле (CFTC) контролирует криптовалютные деривативы, фьючерсы и т. д.
Федеральная комиссия по страхованию вкладов (FDIC) контролирует участие банков в сфере криптоактивов; Управление контролера денежного обращения при Минфине США определяет допустимость и разумное поведение финансовых учреждений; Управление финансовых исследований осуществляет мониторинг этих активов и их рынков для выявления любых рисков финансовой стабильности.
Наконец, важную роль играет и Управление Министерства финансов США по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN). Оно является единоличным федеральным органом исполнительной власти в отношении компаний, предоставляющих услуги денежных переводов и работающих с конвертируемыми криптовалютами.
В Канаде сектор криптовалют также контролируют несколько ведомств. Среди них Банк Канады, отвечающий за то, чтобы новый класс активов не создавал системных рисков финансовой стабильности для экономики страны, а также Управление финансовых учреждений, которое следит за тем, чтобы объемы криптоактивов финансовых учреждений находились в пределах приемлемого уровня риска.
Канадское агентство по защите прав потребителей, как следует из самого названия организации, отвечает за защиту потребителей финансовых услуг и продуктов, связанных с криптоактивами. Кроме того, в различных провинциях действуют собственные регуляторы, например, Комиссии по ценным бумагам Онтарио, Альберты и Британской Колумбии.
В Мексике за определение характеристик криптоактивов, с которыми разрешено работать финансовым учреждениям, отвечает Центральный банк страны (Banxico). Еще в прошлом году его руководство сообщило, что биржи и банки, предоставляющие связанные с криптовалютами сервисы, будут обязаны получать официальное разрешение. Для этого им также будет необходимо предоставлять детальный бизнес-план с полным описанием операций, планируемых комиссий и механизмов для идентификации пользователей.
В марте ЦБ Мексики издал новое, еще более радикальное, руководство по регулированию отрасли, которое представители местных криптовалютных компаний практически сразу назвали «катастрофой». Новые правила фактически поставили под угрозу само существование местных криптовалютных компаний, поскольку в них прописан отказ авторизовать услуги с цифровыми активами, которые предлагают регулируемые финансовые компании.
Европа
На Старом континенте регулированием криптовалютной отрасли занимаются сразу четыре организации. Европейская комиссия отвечает за планирование и подготовку законодательных инициатив, а также следит за эффективностью реформ финансового сектора и реагирует на возникающие риски финансовой стабильности.
Европейская служба банковского надзора (EBA) отвечает за регулярный мониторинг инновационных продуктов и услуг, в том числе связанных с криптоактивами, в то время как Европейское управление по страхованию и пенсионному обеспечению отслеживает развитие криптовалют и первичных предложений монет (ICO) в страховом секторе.
Наконец, Европейское управление по ценным бумагам и рынкам (ESMA) отвечает за обеспечение стабильности финансовой системы ЕС. В январе ведомство заявило, что некоторые криптовалюты могут быть квалифицированы как финансовые инструменты в соответствии с директивой Евросоюза «O рынках финансовых инструментов» (MiFID). В эту категорию могут войти активы, связанные с возможностью извлечения прибыли, например, в ходе ICO. К ним будет применяться полный набор правил, действующих в ЕС.
«Все прочие не являющиеся финансовыми инструментами активы должны подпадать под действие законов о противодействии отмыванию денег», — пояснили в ESMA.
Несмотря на стремление привести законодательную базу под единые стандарты, многие страны Евросоюза в первую очередь ориентируются на внутренних регуляторов и уже выработали собственные правила.
Например, в Германии сектор криптовалют контролируют сразу три регулятора. Главным из них является Федеральное управление финансового надзора Германии (BaFin), отвечающее за лицензирование связанных с криптовалютами бизнесов, целостность рынка и соблюдение правил по борьбе с отмыванием денег.
Вторым регулятором является Deutsche Bundesbank. В сотрудничестве с BaFin центральный банк Германии контролирует деятельность регулируемых финансовых услуг, в том числе связанных с токенами в финансовых учреждениях. Банк также оценивает последствия использования криптоактивов с точки зрения надзора за платежной системой и денежно-кредитной политики.
Наконец, третий регулятор в лице Федерального министерства финансов отвечает за законодательство в области криптовалют.
Впрочем, в Германии не так все просто с точки зрения легкости ведения бизнеса в этом секторе; более того, некоторые представители местной индустрии считают, что местные регуляторы сознательно тормозят ее развитие, пытаясь сохранить правовую неопределенность.
Сложности, например, испытывала известная местная компания Bitwala. На определенном этапе своего развития она была вынуждена переформатировать свой бизнес, но в итоге все же запустила платформу, предлагающую пользователям единый банковский счет с поддержкой биткоина и фиата.
Другая крупная экономика Европы в лице Франции тем временем официально разрешила компаниям, занимающимся страхованием жизни, через специализированные профессиональные фонды инвестировать в криптовалюты и токены без ограничений суммы вложений. Закон «О плане действий для роста и трансформации предприятий» был принят в апреле этого года, и в нем также говорится, что страховые компании могут дополнительно предлагать клиентам страховые продукты на базе цифровых активов.
В то же время не исключено, что во Франции может быть полностью запрещен оборот и торговля анонимными криптовалютами, такими как Dash, Monero и Zcash. С таким предложением в марте выступил глава финансового комитета Национального собрания Эрик Верт. По его словам, нововведение поможет регулятору защищать интересы участников криптовалютного рынка.
Интересен пример Великобритании, которая среди крупнейших стран Европы подошла ближе всего к полноценному регулированию криптовалют, в том числе и с точки зрения налогового законодательства. Так, в декабре 2018 года Министерство по налогам и таможенным сборам Великобритании (HMRC) опубликовало подробное руководство для владельцев криптовалют, в котором объясняет свой подход к таким активам.
Документ ссылается на предыдущие отчеты британского правительства, в которых криптоактивы рассматриваются больше в качестве собственности, нежели формы денег, и, что наиболее примечательно, также упоминает хардфорки монет.
Тем не менее тренды в Европе пока задают небольшие страны, такие как Швейцария и Мальта. Власти этих стран, приняв четкие и понятные законы, создали максимально комфортные условия для владельцев криптовалютного бизнеса, сумев тем самым привлечь значительные инвестиции.
Также следует упомянуть Финляндию, где с 1 мая этого года вступил в силу закон о поставщиках криптовалютных услуг, включая биржи, провайдеров криптокошельков и эмитентов цифровых валют.
Азия
Говоря о странах Азии, необходимо в первую очередь отметить, что там картина с точки зрения регулирования криптовалют достаточно неоднородная. Например, Китай долгое время считался одним из эпицентров мировой биткоин-индустрии, однако затем последовало вмешательство властей, в результате которого в 2017 году под запрет попала деятельность криптовалютных бирж, а также проведение ICO.
Помимо Народного банка Китая, главного финансового регулятора страны, связанную с цифровыми активами деятельность контролируют и другие ведомства. В их числе Администрация киберпространства Китая, Министерство промышленности и информационных технологий, Министерство общественной безопасности, а также Комиссия по регулированию рынка ценных бумаг, которая все более внимательно присматривается к криптовалютам.
Также необходимо вспомнить вызвавшую немалый резонанс новость о возможном запрете майнинга в Китае. У многих участников криптосообщества возникли опасения, что такое решение властей негативно скажется не только на производительности сети биткоина, но и на динамике восстановления рынка.
Сложная ситуация наблюдается и в Индии. По последней информации, правительство этой страны разработало законопроект, призванный полностью запретить операции с биткоином и другими криптовалютами. Кроме того, запрет криптовалют может быть принят в соответствии с Законом о предотвращении отмывания денег (PMLA). В частности, индийские чиновники ранее отмечали, что покупка и выпуск криптовалют, таких как биткоин, Ethereum, Bitcoin Cash и т. д., совершаются частными лицами и компаниями из безосновательных надежд получить огромные доходы.
Примечательно, что несколько ранее Резервный банк Индии (RBI) обнародовал фреймворк для финтех-песочницы, участие в которой смогут принять и блокчейн-компании. Однако криптовалютные стартапы к проекту центробанка допущены не были. Этот запрет касается непосредственно криптовалютных протоколов и сервисов, связанных с трейдингом, инвестированием или заключением сделок с цифровыми активами.
На совершенно противоположном конце спектра регулирования индустрии цифровых валют находится Япония. Криптовалюты как способ платежа были легализованы здесь еще с 2017 года, однако надзор за индустрией остается весьма строгим. Главным регулятором бирж выступает Агентство финансовых услуг (FSA), обязавшее торговые платформы получать лицензию на ведение деятельности и периодически проводившее внеплановые проверки их работы. На сегодняшний день лицензии FSA получили 19 бирж, и еще более 140 компании заинтересованы в выходе на рынок.
Также отметим, что Агентство является активным участником международных дискуссий о регулировании криптовалют, а в настоящий момент дополнительно прорабатывает политику в отношении ICO.
Еще одна важная страна на криптовалютной карте мира – Южная Корея. Ее власти известны своим строгим подходом к индустрии, запретив, например, еще в сентябре 2017 года проведение ICO. Главным регулятором выступает Комиссии по регулированию рынков финансовых услуг, которая также тесно сотрудничает со Службой финансового надзора. Последняя отвечает за мониторинг, целостность рынка, и общую защиту потребителей.
Также отметим деятельность Министерства экономики и финансов Южной Кореи, которое в конце прошлого года провело комплексную проверку местных биткоин-бирж. Оценив их деятельность по 85 различных критериям, включая административную, сетевую, системную и операционную безопасность, а также наличие бэкапов баз данных и особенности управления кошельками, регулятор признал 14 бирж «уязвимыми для хакерских атак» из-за «ненадлежащего управления сетевой безопасностью».
Наконец, примечательны и собственные инициативы местных участников рынка. Так, в январе этого года четыре крупнейшие криптовалютные биржи Южной Кореи — Bithumb, Coinone, Korbit и Upbit – объявили о совместной программе, в рамках которой они будут вести борьбу с потенциальным отмыванием денег и другими мошенническими схемами.
Россия
В феврале этого года президент РФ Владимир Путин подписал распоряжение, устанавливающее конкретные сроки, в которые должно быть принято законодательное регулирование криптовалютного рынка в стране. Произойти это должно в течение весенней сессии Госдумы РФ, но не позднее 1 июля 2019 года.
Справятся ли российские законотворцы с поставленной задачей – вопрос, заслуживающий особого внимания. По крайней мере, за последние годы надзорные ведомства выступали с совершенно разными и часто противоречащими заявлениями. Любопытно и то, что в соответствующем законопроекте термины «криптовалюта», «токен» и «майнинг» и вовсе отсутствуют. Вместо этого он регулирует цифровые финансовые активы, в том числе цифровые права, а также денежные требования и права по эмиссионным ценным бумагам.
Также отметим недавнее предложение Банка России ограничить годовую сумму криптоактивов доступных для покупки неквалифицированными инвесторами. Соответствующее указание, как предполагается, станет приложением к законопроекту «О цифровых финансовых активах».
Величина такого порога пока не определена. Как заявлял глава комитета Госдумы по финрынку Анатолий Аксаков, он, скорее всего, будет соответствовать сумме, определенной для неквалифицированных инвесторов законопроектом о краудфандинге, — то есть 600 тысяч рублей в год.
*****
Как уже было сказано выше, большинство перечисленных в этой статье стран являются участниками Совета по финансовой стабильности и входят в «Большую двадцатку». Несмотря на имеющееся желание привести регулирование сектора криптовалют к какому-то единому стандарту, каждая из стран продолжает исповедовать собственный подход. В этой связи июньский саммит G20 хотя и обещает стать для регуляторов важным этапом, но по всей видимости не сможет преодолеть имеющиеся разногласия и помочь им прийти к консенсусу, в том числе и по используемой терминологии и классификации цифровых активов.
Andrew Asmakov
